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        來源:   作者:   發布日期:2019年01月16日   字號:[][][]

        為加快我縣養老服務業健康發展,今年年初,縣政協把“加快我縣養老服務業發展”列為常委會2018年度重點調研課題,組織專門力量攻關,力圖通過深入調研,尋找有價值的思路對策,為縣委縣政府科學決策提供有益參考。3月份開始,縣政協養老服務業發展專題調研組對我縣養老服務業發展情況開展了深入調研,對居家養老、社區養老、機構養老情況進行多方實地考察,并外出南京、無錫、寧波、長興、安吉等地學習取經,多視角學習借鑒東部沿海發達地區養老服務業的實踐經驗和理論成果,系統分析我縣養老服務業發展現狀和問題,提出加快我縣養老服務業發展的對策建議。10月9日,縣政協九屆二十二次主席會議審議通過《關于加快我縣養老服務業發展的建議案》。10月11日,縣政協九屆十次常委會議審議通過《關于加快我縣養老服務業發展的建議案》。

        一、我縣養老服務業發展基本情況

        養老服務業分為養老事業和養老產業。“養老事業”是指為老年人基本生活服務的部分,是由政府主辦的以老年人為對象提供服務的公共服務事業,以法律形式保證其公平和公正性。“養老產業”是以老年人為對象,以滿足他們高層次生活、文化需求為目標,提供商品和服務的營利活動的總稱。前者屬政府提供公共物品、公共服務的范疇,體現了保障老年人基本生活需求的政府責任,是普遍性福利概念;后者是滿足老年人生活多樣化、更高層次生活需求的市場模式的產業概念。現階段,我縣對養老事業和養老產業未作出明確界定,對政府、市場、社會、個人的責權利和各自的定位沒有明確的劃分,在政策實施和相關工作實踐中沒有合理的統籌。

        養老事業方面:目前,我縣60歲以上老年人口76086人,占全縣總人口的22.45%,每年以3.2%的速度遞增,其中失能半失能老人5100余人,患慢性病老人4.8萬余人。近年來,我縣相繼出臺《武義縣人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》等文件,連續6年將養老工作列入全縣十大民生實事工作;推進農村老年公寓建設,18個村近400位老人入住老年公寓;財政投入5400余萬元建成232家居家養老服務照料中心;加強居家養老就醫服務和機構養老就醫服務,建立8890智慧養老服務系統,建立老年人意外傷害保險。截至目前,全縣共建有政府投資的社會福利院1所、中心敬老院5所,床位1200余張,入住老人800余人。無證民辦養老機構3家,10人以下互助性養老機構14家,入住老人300余人。

        養老產業方面:我縣養老產業處于剛剛起步階段,缺乏完善的產業發展規劃,屬于產業范疇的也僅有醫養融合民辦非企業單位1家(康寧老年養護中心),民辦養老機構5家(大田旭初養老院、壺山陽光養老院、柳城清修養老院、溫泉度假區溪里養老院、壺山老年護理院),層次相對較低。

        二、我縣養老服務業發展面臨的問題和困難

        近年來,我縣養老服務業發展取得一定成效,但相對于快速發展的老齡化勢頭、日益旺盛的養老需求、大量的歷史欠賬、不斷更新的養老模式,依然存在明顯的不適應,存在著產業層次低下、社會資本參與不充分、隊伍專業化程度不高等共性問題,也具有經濟基礎、土地資金、政策制約、體制機制等特殊困難,并將成為今后較長時期制約我縣養老服務業發展的突出問題。

        (一)養老產業發展缺乏科學細致規劃。2016年出臺的《武義縣養老設施布局規劃》缺乏可操作性無法落地。我縣養老產業發展定位不明確,對老年市場的真實消費能力、市場前景、產業發展模式等底數不清,研判不夠。按照省政府2020年實現“9643”養老服務總體格局的要求,我縣7.6萬名老人需提供3000余張養老床位。現階段,我縣僅有床位1200張,即使算上無證經營的民辦養老院,也僅有1500張左右,與省政府4%的要求即3000張養老床位的硬性條件存在著巨大的差距。同時,民政、老齡等部門對老齡人口、養老需求等數據統計、發展定位多局限于縣域內,對如何充分發揮我縣溫泉、生態、古村落等優勢,吸引社會資本發展中高端養老產業缺乏長遠的規劃,未制定出臺養老產業專項規劃、實施細則、服務標準等。

        (二)養老服務業發展扶持力度不夠。一方面,政府對養老服務工作的財政投入不足,政府劃撥土地、財政資金以及社會捐贈等大都配置給了公辦養老機構。另一方面,國家和省、市制定了針對養老機構用水、用電、用地、稅收等方面的優惠政策,民辦福利機構基本享受不到劃撥用地的優惠。由于扶持政策等原因,我縣現階段民辦養老機構設施簡陋、規模較小,業務限于低品質的生活照顧及一般性醫療護理,養護條件較差,服務檔次與水平較低。由于管理體制不順導致養老資源配置錯位,民辦養老機構收住的多為需要政府托底保障的失能失智老人。

        (三)養老機構管理不夠規范。養老機構出入院程序、護理服務和醫療服務程序等不夠完善;養老服務涉及的護理、醫療、康復、心理、社會工作等服務所需要的技術性與專業性相對不足;食品安全意識不夠強;尤其是無證民辦養老機構,缺少建設規劃許可證及消防證書,安全隱患大。

        (四)居家養老服務相對滯后。一是居家養老服務的載體嚴重缺乏、滯后,單居老人孤單寂寞,生活不便,普遍得不到有效照料,服務覆蓋面窄。二是服務檔次低,服務內容單一。我縣居家養老局限于老年食堂一日兩餐的服務,極少的養老照料中心配有適合老年人的運動娛樂設施,更沒有提供心理慰藉、情感關懷等人性化服務。三是融資渠道單一,主要以政府投入為主,未有效吸引社會力量的涉足。四是缺乏較好的統籌協調機制,服務資源分散。部分老年照料中心成了純粹的“麻將館”、“撲克館”,為老年人提供的休閑活動項目較少、社會參與性較低。

        (五)養老服務市場不夠成熟。我縣的養老服務業發展尚處于起步階段,市場介入程度不深,介入經驗不足,主要靠行政力量推動。政府自建自營、大包大攬的情況還比較普遍,導致養老服務業和養老產品市場不夠成熟,養老服務和老齡專用產品種類少、附加值低,專業從事老年人生活照料、家政服務、保健護理、精神慰藉、保健養生、文化娛樂等行業的服務團隊和人才極為缺失。

        (六)養老服務人才缺乏,隊伍素質有待提高。為老年人服務隊伍專業化、職業化、規模化程度較低,整體素質不高,基本沒有接受過正規的專業教育和職業培訓,缺乏專業社工等人才。民辦養老機構尚處于起步階段,對人才的吸引力有限。居家養老服務人員以“4050”失業人員為主,從業人員服務素質不高,專業技術人才較為缺乏,難以滿足老年人多方面、多層次的服務需求,影響了服務內容的擴展和服務質量的提高。

        三、加快我縣養老服務業發展的建議

        要以“老有所養、老有所醫、老有所為、老有所教、老有所學、老有所樂”為基本目標,以全面、多樣、高質量滿足老年人需求為根本宗旨,堅持政策推動、企業參與、市場運作、統籌規劃、社會支持的總體思路,著力構建與我縣人口老齡化進程相適應,與經濟社會發展相協調的多元化、多層次、多形式、多業態養老服務業發展體系。為此,提出以下建議:

        (一)解放思想,增強養老服務業發展的危機感和緊迫感

        1.精準定位養老服務業發展方向。充分認識養老服務業巨大社會需求和市場潛力,把養老服務業發展納入我縣經濟結構調整和供給側結構性改革的大局。積極做好養老服務業市場調研,摸清“銀發族”養老對醫療、服務、保健、娛樂、環境等方面的需求,充分發揮我縣溫泉、生態、古村落三大優勢,精準定位我縣養老服務業發展方向:著眼縣域,放眼浙中,立足長三角,面向全國。從廣領域、長鏈條、大市場、大服務的視角,創造有競爭力、有較大經濟社會效益的養老服務業,培育經濟發展新增長點。

        2.制定完善養老服務業發展規劃。將養老服務業發展納入我縣國民經濟和社會發展規劃,制定完善養老服務業發展規劃,確定近期、中期和長期養老服務業發展目標,確保可持續發展;聘請專業機構對我縣養老服務業分時段、分區域(溫泉小鎮、南部生態公園、中部養生莊園)、分級分類作出詳細規劃,細化明確養老服務業類別、布局、選址、土地供應、資金來源、建設和經營方式等,為養老服務業項目招引夯實基礎;利用購買服務方式請專業公司開展精細統計、專業研究、流程和標準制定等工作,為我縣養老服務業發展規劃落地提供具體可實施的操作方案。

        (二)轉變觀念,以改革和政策支持激發養老服務業發展活力

        3.加大“放管服”改革力度。一是細化養老服務規范和流程。借鑒杭州、深圳等地經驗,針對不同養老人群、不同服務項目,制定服務規范、服務流程、行業標準。民政部門可直接制定全縣統一標準,也可督促養老企業、公司自行制定,如《居家養老服務規范》、《日間照料服務流程》、《失能失獨老人居家照料服務規范》等。二是推動普惠性養老機構健康發展。貫徹落實《浙江省民政廳關于推進養老機構公建民營規范化的指導意見》(浙民福〔2016〕26號),對現有的中心敬老院和民辦養老院進行改造提升,通過“公建民營”模式,鼓勵引導社會力量參與發展養老服務業,激發公辦養老機構活力。民政、公安、消防、安監、市場監管等部門要密切協作、聯合作戰,加大對無照無證民辦養老機構的整治力度,對于存在隱患又不具備整改條件的養老機構全面關停取締。三是加強養老產品市場監管。禁止打著“武義特產”的名義利用養老服務推銷假冒偽劣產品、天價保健品,嚴禁集資詐騙、虛假理財、傳銷以及封建迷信活動進入養老服務領域。四是做好政策措施的有效銜接,進一步降低民間資本和社會力量創辦養老機構的門檻,結合“最多跑一次”審批制度改革,推進養老機構審批設立“窗口一站式、告知一口清”,為健康養老服務機構申辦提供便利。五是完善下崗工人補繳社會養老金制度,為下崗工人、農民工提供基本養老保障。

        4.完善養老服務業扶持政策。加大政府投入力度。建立地方財政穩定投入機制,特別是民辦養老機構的建設補貼和護理補貼,要確保養老投入像教育、衛生事業一樣,在財政預算中占有一定比例。建設補貼方面:對比周邊縣市優惠政策,建議我縣按照省補與縣補1:1的比例加大對民辦養老機構的補貼力度,對新建用房、床位數達20張(含)以上、符合相關文件規定資質條件的民辦養老機構,縣補資金從3000元提高到6000元;對租用或改造用房且租用期3年以上、床位數達到20張及以上的民辦養老機構,縣補資金從600元提高到1000元,連續補助3年。護理補貼方面:現階段我縣還未實行護理補貼制度,建議參照周邊縣市情況,對床位數達20張(含)以上、符合相關文件規定資質條件的民辦養老機構,根據實際入住情況,以每張床位200元/月的標準撥付護理補貼。將養老服務業用地列為公益用地,統一納入城鄉發展規劃和土地利用規劃,同步明確養老用地的適用范圍、土地用途和年期、供應計劃安排、供地方式。對于溫泉小鎮、楊家醫院等已明確為養老用地的,以及溫泉小鎮內部分建設停滯旅游項目或已完成招投標但到期尚未開發建設項目,建議可由政府按照相關規定收回項目土地,通過以“土地招商”形式,招引養老項目落地。加大養老服務業用地監管,嚴禁改變建設用地性質、容積率等土地使用條件,變相搞商品住宅開發

        (三)加強培養和引進,打造養老服務專業人才隊伍

        5.加大人才定向培養和引進力度。依托浙師大、金職院、武義職校等院校,協調高校、職業學校增設相關專業和課程,培養老年醫學、康復、護理、營養、心理和社會工作等方面的專業人才。把養老服務人員技能培訓納入城鄉就業培訓體系,建立培訓基地,開展技能培訓,并給予相應補貼。政府、企業、社會組織共同出資,委托專業培訓機構培養護理人員。采取引進、兼職、合作等方式,從發達地區引進養老服務和產業管理、研發、營銷人才,納入全縣人才引進計劃和管理體系。與發達地區養老機構建立學習交流機制。

        6.提高全社會對養老服務人員的認可和尊重,提升職業地位。建立合理的薪酬待遇制度,明確養老護理員薪酬水平不低于社會平均工資。參照醫生和教師職業,對養老護理員給予相應的崗位補貼、社保補貼和培訓補貼。把在養老服務機構和社區從事養老服務工作的困難人員,納入政府公益性崗位政策扶持補貼范圍,逐步建立養老服務人員特殊崗位補貼制度。

        7.開發養老機構社工崗位,引入專業社工人才。充分發揮全縣31支專業志愿服務隊3.3萬余名在冊志愿者的巨大作用,引導志愿者投入養老服務業,實行志愿服務星級評估制度,形成專業人員引領志愿者的聯動機制;實施高校學生養老服務義工制度、職校學生養老服務社會實踐制度等。

        8.大力發展專業養老服務團隊。專業養老服務團隊是社區居家養老的核心組成部分,如南京市棲霞區就有500余家專業從事養老服務的公司團隊,為養老服務業發展奠定了堅實的基礎。因此,建議我縣根據老年人急需的家政、醫療、保健、文化等服務需求,從產業化和市場化角度出發,引導設立或引入家政服務、生活照料、醫療康復、保健養生、心理咨詢、老年關懷、文化娛樂、教育學習、保險金融等企業和機構,支持企業積極開發生產安全有效的康復輔具、食品藥品、服裝服飾等老年用品用具和服務產品,做強一批專業化、精細化、特色化、新穎化的老年人服務中小企業,打造高素質專業化“養老服務業服務鏈”。

        (四)立足養老事業,推進新型社區居家養老

        省政府明確提出到2020年實現“9643”的養老服務總體格局,即96%的老年人居家接受服務,4%的老年人在養老機構接受服務;不少于3%的老年人享有養老服務補貼。為96%居家養老的老年人提供良好的服務是養老服務業發展的基礎。因此,建議充分發揮“互聯網+”作用,以“老年人+智慧養老系統+社區養老服務中心+專業服務團隊”為基礎,打造專業化、市場化、鏈條式智慧養老模式。

        9.打造一站式智慧養老服務平臺。整合優化縣8890智慧養老平臺,引進諸如中科西北星、三胞集團安康通等養老經驗豐富的公司,運用“互聯網智慧養老系統+專業服務團隊”模式,實行“養老服務需求一平臺受理”“養老服務信息一系統集成”“便民服務資源一站式整合”,借助與計算機、服務器、信息管理中心移動終端設備等物聯網的結合,為居家老人提供包括健康管理、生活照料、醫療護理、精神關愛等方面的個性化服務,打造社區居家養老“15分鐘服務圈”。

        10.打造城區養老服務中心——“星光老年之家”。建議參照寧波鎮海新三寶服務社,利用原中醫院部分區域或周邊地塊選址,建立縣城區大型普惠性養老服務中心——星光老年之家。星光老年之家集縣域居家養老服務中心、社會組織服務中心、老年日間照料中心、國民體質測試中心、義工服務中心、智慧養老呼叫中心等六位一體,設置長者食堂、閱覽室、休閑茶吧、舞蹈房、書畫室、聊天室、娛樂室、休息室等多種功能室,為城區老人提供文化娛樂、教育培訓、體質監測、社團活動、日間照料、義工服務等多項服務,讓老人在服務社享受到“照料、學習、娛樂、購物”等一站式休閑養老生活。

        11.加強住宅小區養老服務配套設施的建設。落實新建城區和新建居住(小)區配建養老服務設施政策。按《城市公共設施規劃規范》、《城鎮老年人設施規劃規范》等標準,按照“統一規劃、合理布局、因地制宜、綜合開發、配套建設”的原則,在溪南、程王處、下王宅鳴陽三大城中村改造安置區塊以及其他新建住宅小區內,配建養老服務機構和設施。通過購置、置換、租賃等方式在城區三大街道布局建立養老服務中心,輻射周邊未配套養老設施的住宅小區,為老年人提供精細化服務。

        12.建立社區養老慈善基金會和互助養老時間銀行。鼓勵和動員企業、慈善組織和愛心人士捐建幫建社區養老服務,或者通過出售冠名權、贊助商等形式籌集資金。以社區為單位成立服務老年人的“時間銀行”,倡導“服務今天,享受明天”的理念,采取“時間儲蓄”的方式,讓年輕人、準老年人以及身體健康的老人利用閑暇時間為“空巢老人”提供必要服務。

        (五)發展養老產業,打造經濟發展新增長點

        緊緊把握“做小不做大,控制風險;做人不做房,構建核心;做精不做全,優勢集中”三大養老產業發展原則,充分發揮我縣溫泉、生態、古村落的環境優勢,制造業集聚的產業優勢,高鐵時代的區位優勢,積極吸收借鑒國內外先進經驗,加快推進養老服務社會化、專業化和標準化建設。

        13.貫徹大健康理念,探索發展醫養結合養老模式

        緊緊抓住老年人“少生病、生小病、晚生病”這一最現實、最直接、最迫切的醫養需求,創新“醫養康教”服務模式和運行機制,做好養老機構與醫療機構設施規劃有效銜接,大力發展養護型和醫護型養老機構,漸次延伸到老年醫養用品、老年醫療康復、老年照料護理服務、老年體育健身及文化娛樂等各個方面,形成“上醫治未病,中醫治欲病,下醫治已病”的新興醫養融合業態。

        (1)整合人民醫院和中醫院等醫療資源發展醫養融合項目。支持有條件的醫療機構舉辦養老機構,建議在縣第一人民醫院周邊選取地址興辦大型醫養結合項目,依托第一人民醫院的醫療資源,探索“分區養護”的“醫養融合”新模式,讓每位老人都能得到最貼心、最專業的照顧,既能解決人民醫院床位供不應求的問題,又能為老年人實現“大病可醫、小病可療、無病可養、臨終可孝”的目標;以中醫院搬遷為契機,對原中醫院進行改造提升,著力打造浙中康復中心,積極開展老年醫學、康復醫學的臨床研究工作,形成集醫療、科研為一體的工作體系;對縣社會福利院進行改擴建,新建醫養結合老年護理院和高檔療養院,設立老年慢性病專科、老年康復科、老年心理健康科等科室,滿足老年人不同檔次的療休養需求;引導基層衛生院、民辦專科醫院(謝氏骨科醫院、康維骨科醫院)等轉型為護理院或增設老年護理床位。支持縣中醫院、第二人民醫院等有條件的醫院開設老年病科或增加老年病床數量。鼓勵和支持社會力量獨立舉辦醫養結合機構,通過與綜合性醫院、老年病醫院、民營專科醫院合作,內設康復醫院、護理醫院、老年病區等醫養一體機構,提供日常醫療服務,大病、疑難病、急救服務由合作醫院提供,最大限度滿足老人的醫療護理需求。按照非禁即入原則,凡符合規劃條件和準入資質的,不得以任何理由加以限制。通過特許經營、公建民營、民辦公助等模式,支持社會力量舉辦非營利性醫養結合機構。

        (2)大力推進中醫藥特色醫養。發揮我縣中醫藥特色優勢。一是充分發揮我縣鐵皮石斛、靈芝、西紅花等珍惜特色藥材和浙貝母、元胡、白芍、白術、玄參、麥冬、杭白菊、溫郁金“浙八味”道地藥材的優勢,鼓勵支持壽仙谷、萬壽康等有機國藥企業向中醫藥養生、文化旅游、保健食品、醫療康復等領域延伸拓展,加快形成一批主業突出、核心競爭力強的規模企業集團。二是大力推進健康醫藥養生產業發展,鼓勵壽仙谷、牛頭山、濟世德澤等藥業公司自主研發具有抗衰老、抗血管硬化、降脂減肥、益智、補鈣等功用的藥膳飲食產品品種,大力發展藥膳食療養生產業。重點培育武義壽仙谷中藥飲片有限公司、浙江頂康科技有限公司等龍頭骨干企業,鼓勵開發以經絡理論為基礎的中醫養生保健器械產品和以中藥材為基礎的保健食品、藥膳產品和日化用品,推進小包裝、定量壓制中藥飲片等新型飲片的研發,支持有條件的企業進行中藥配方顆粒的研究和生產,推動中藥飲片加工和中藥制藥企業做大做強,擴大優勢產品規模,打造健康生物醫藥產業集群。

        (3)深化醫養綜合配套改革。一是盡快研究解決醫養結合服務的醫保支付問題。無法實現醫保跨省市異地結算是阻礙醫養結合發展的重大制度障礙,建議由社保部門牽頭,民政、衛生等部門配合,深化醫保聯動體制改革,建立跨省市異地就醫結算機制,制定基本的醫療保險關系轉移接續辦法,解決由于醫養結合養老在異地就醫時形成的醫療費用跨地區轉移接續問題。二是積極探索建立長期護理保險制度。探索長期護理保險制度,是應對人口老齡化、適當降低參保人員長期護理負擔的重要措施,對發展醫養結合具有非常重大的意義。2017年以來,上海、江蘇、杭州、寧波、桐廬等地先后開展長期照護保險制度試點,建議我縣積極爭取成為試點縣,解決老人的長期護理需求。

        14.發揮溫泉生態優勢,探索發展旅養結合養老模式

        旅游+養老”已經成為一種新型養老方式,它推動優勢旅游企業和養老機構實施跨地區、跨行業、跨所有制兼并重組,打造旅游業和養老服務業跨界融合的產業優勢,并形成對其他企業或價值鏈環節的示范效應與“擠出效應”“乘數效應”。我縣作為“冬春泡溫泉,夏秋玩生態,四季鄉村火,全年無淡季”的最佳旅游目的地,建議積極發展候鳥式、休閑度假式、療養式、農家休閑式等旅養結合業態,實現養老產業與旅游業的雙贏。

        (1)豐富旅游養老要素供給。針對老年旅游市場特點,注重老年休養需求與旅游服務的融合。一是傳統老年觀光、休閑產品與高端老年養生健康度假產品的結合,如利用得天獨厚的溫泉資源,在唐風溫泉和清水灣·沁溫泉建設高端溫泉養老院,打造中醫藥養生養老和慢性疾病療養勝地;利用美麗鄉村開發農家樂休閑體驗養老產品;利用牛頭山等生態資源開發度假養老旅游產品等;二是老年服務產品的規范化,如結合老年需求制定老年旅行服務規范標準,酒店要制定實施老年客房服務和餐飲服務管理標準,景區要完善老年服務設施規范等;三是老年養生度假產品的分時化,借鑒引入酒店分時度假體系,可以開發老年分時度假產品,滿足“候鳥式”“旅居式”養老需求,逐步建立和完善服務于老年人的分時多點度假網絡。

        (2)營造良好的旅游養老環境。根據國家旅游局發布的旅游養老行業標準,制定符合我縣實際的《武義縣旅行社老年旅游服務規范》,明確旅游養老發展的基本規范和行業標準。加強旅游養老的公共設施建設,逐步完善醫療衛生、文化體育等旅游養老配套設施。大力加強旅游養老機構誠信體系建設,研究制定《武義縣旅游養老機構星級評定實施辦法》,開展旅游養老服務機構星級評定,逐步建立公開、平等、規范的準入和退出制度,提升旅游養老服務工作專業化、標準化、制度化水平。

        (3)探索推出“旅游養老意外保險”。由于老年人年齡、身體、活動能力的特殊性,在日常生活和出行中遭受意外傷害的風險遠高于其他年齡群體,建議由保險公司探索推出老年人旅游養老意外保險,為60歲以上來武旅游養老的老年人量身設計“旅游養老意外保險”,既可以減輕老年人旅游養老的后顧之憂,又能在一定程度上增加我縣收入。

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